第五章 城市化与不平衡

教书久了，对年轻人不同阶段的心态深有体会。大一新生刚从中学毕业，无忧无虑，爱思考"为什么"；大四毕业生和研究生则要走向社会，扛起工作和生活的重担，普遍焦虑，好琢磨"怎么办"。大多数人的困境可以概括为：有心仪工作的城市房价太高，而房价合适的城市没有心仪的工作。梦想买不起，故乡回不去。眼看着大城市一座座高楼拔地而起，却难觅容身之所。为什么房子这么贵？为什么归属感这么低？为什么要孤身在外地闯荡，不能和父母家人在一起？这些问题都与地方政府推动经济发展的模式有关。

城市化需要投入大量资金建设基础设施，土地财政和"土地金融"是非常有效的融资手段。通过出让城市土地使用权，可以积累以土地为信用基础的原始资本，推动工业化和城市化快速发展。中国特有的城市土地国有制度，为政府垄断土地一级市场创造了条件，将这笔隐匿的财富变成了启动城市化的巨大资本。但也让地方财源高度依赖土地价值，依赖房地产和房价。房连着地，地连着地价，财政连着基础设施投资，于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了"一荣俱荣，一损俱损"的复杂关系。

这种以土地为中心的城市化忽视了城市化的真正核心：人。地价要靠房价拉动，但房价要由老百姓买单，按揭要靠买房者的收入来还。所以土地的资本化，实质是个人收入的资本化。支撑房价和地价的，是人的收入。忽略了人，忽略了城市化本该服务于人，本该为人创造更好的环境和更高的收入，城市化就入了歧途。

1980年，我国城镇常住人口占总人口比重不足两成，2019年超过了六成（见图5-1）。短短40年，超过5亿人进了城，这是不折不扣的城市化奇迹。但若按户籍论，2019年的城镇户籍人口只占总人口的44%，比常住人口占比少了16个百分点。也就是说有超过2亿人虽然常住城镇，却没有当地户口，不能完全享受到应有的公共服务（如教育），因为这些服务的供给是按户籍人数来规划的。这种巨大的供需矛盾，让城市新移民没有归属感，难以在城市中安身立命，也让"留守儿童、留守妇女、留守老人"成为巨大的社会问题。近年来一系列改革措施的出台，都是为了扭转这种现状，让城市化以人为本。

图5-1 城镇人口占总人口比重

数据来源：万得数据库与国家统计局历年《国民经济和社会发展统计公报》。

本章第一节分析房价和土地供需间的关系，讨论高房价带来的日益沉重的居民债务负担。第二节分析地区间发展不平衡，其根源之一在于土地和人口等生产要素流动受限，所以近年来在土地流转和户籍制度等方面的改革非常重要。第三节分析我国经济发展过程中出现的贫富差距，这一现象也和房价以及要素市场改革有关。

第一节 房价与居民债务

1994年分税制改革（第二章）是很多重大经济现象的分水岭，也是城市化模式的分水岭。1994年之前实行财政包干制，促进了乡镇企业的崛起，为工业化打下了基础，但农民离土不离乡，大多就地加入乡镇企业，没有大量向城市迁移。城市化进程从1994年分税制改革后才开始加速。乡镇企业式微，农民工进城大潮形成。这个阶段的主要特征是土地的城市化速度远远快于人的城市化速度，土地撬动的资金支撑了大规模城市建设，但并没有为大多数城市新移民提供应有的公共服务。第三个阶段是党的十八大以后，随着一系列改革的陆续推行，城市化的重心开始逐步从"土地"向"人"转移。

城市化和工业化互相作用。上述三个阶段背后的共同动力之一就是工业化。1994年之前，工业和基础设施比较薄弱，小规模的乡镇企业可以迅速切入本地市场，满足本地需求，而农村土地改革也解放了大量劳动力，可以从事非农工作，为乡镇企业崛起创造了条件。到了90年代中后期，工业品出口开始加速。2001年，中国加入WTO和国际竞争体系之后，工业企业必须扩大规模，充分利用规模经济效应来增强竞争力，同时需要靠近港口以降低出口运输成本。因此制造业开始加速向沿海地区集聚，大量农民工也随之迁徙。如今我国虽已成为"世界工厂"，但产业升级要求制造业企业不断转型，充分利用包括金融、科技、物流等要素在内的生产和销售网络，所以各项产业仍然集聚在沿海或一些中心大城市。这种集聚促进了当地服务业飞速发展，吸纳了从农村以及中小城市转移出来的新增劳动力。这种新一代移民已经适应了城市生活，很多"农二代"已经不具备从事农业生产所需的技能，更希望定居在城市。所以城市化需要转型，以人为本，为人们提供必要的住房、教育、医疗等公共资源。

在大规模城市化过程中，地方政府背上了沉重的债务。地价和房价飞涨，也让居民背上了沉重的债务。这些累积的债务为宏观经济和金融体系增加了很大风险。最近几年的供给侧结构性改革，首要任务之一就是"去杠杆"，而所谓"三大攻坚战"之首就是"防范化解重大风险"。那么这些风险究竟是什么？如何影响经济？又推行了哪些具体的改革措施？这是下一章的主题。

房价与土地供需

城市化需要投入大量资金建设基础设施，土地财政和"土地金融"是非常有效的融资手段。通过出让城市土地使用权，可以积累以土地为信用基础的原始资本，推动工业化和城市化快速发展。中国特有的城市土地国有制度，为政府垄断土地一级市场创造了条件，将这笔隐匿的财富变成了启动城市化的巨大资本。

伴随经济集聚效应增强，经济活动和就业越来越向大城市集中，随着收入增加和生活水平改善，人们购买住房的需求也水涨船高。在供给侧，一个城市的土地面积有限，能用于房屋和生活配套的比重也有限。在需求侧，房价上涨往往伴随着城市土地和房屋面积的减少。这些供给弹性指标可以同时用来衡量建造住宅用地的、同一城市内不同城区和区县的地价比（可以调整），以及当地的规划和政策限制等特征。这些都是影响房价的供给侧因素。美国很多城市的住宅用地很多，居民住宅也多是低层住房。但加州洛杉矶和旧金山等大城市限制住宅用地开发，住宅供给弹性相对较低。但即使是这些土地供给弹性相对较低的城市，也比中国大城市的弹性大得多。根据计算，纽约市总面积的60%被用于住宅用地，而在上海，这个比率大概只有20%左右。（1）如果加上建筑限高等政策限制，住建部规定城区新建住宅建筑必须远离城市主干路，加上配套和交通用地的制约，中国大城市的土地供给弹性就更低了。而城市化仍在加速推进。

我国城市化速度很快，居民收入是增长的潜在需求，所以需求旺盛而土地供给有限。从计划经济时代算起，自1998年住房市场化改革以来，全国商品房均价在20年间涨了7.4倍。而在很多大城市，涨幅远超全国水平。三四线城市在2015年实行"去库存"化解库存（第六章），房价的涨幅和利润都无法和大城市相比：一线城市的房价，从来就入不敷出。过了一线城市，房价涨幅还远超了二线，深圳尤甚。（2）2015年之后的10年中，一线、二线、三线、深圳尤甚。

地区间房价差异的主要原因是需求差距。人口大量涌入大城市，居民住房的供给速度赶不上需求增速。2006年至2014年间，500万人以上城市的人口增速比100万—500万人城市要快50%—60%，但住宅用地供给增速却慢了20%—30%。（3）小城市则相反。100万人以下的小城市，居民住用地增速的城镇人口增长速度，房价自然不会涨太多。各城市之间，城市居民实用建设用地增速也出现明显的分化，东中部和东北的差异特别大。（4）

中国对建设用地指标实行严格管理，每年的新增指标由中央统筹配合发展规划，再由省级单位分配到市。有些指标不能跨省配置，所以即便面对大量人口涌入，用地指标也不能完全跟着人口流动走。2003年的时候，为了支持西部大开发并限制城市人口膨胀，用地指标向中西部倾斜，东部城市常住人口虽然比中西部多得多，但分到的用地指标却少得多。后来这一政策持续了好些年，2006年至2013年，东部和中西部的土地供给面积之比为1:1.7，而上一阶段（2001年至2005年）为1:1.3。2013年之后指标向中西部倾斜更加明显。（5）到2013年，中部和西部地区的人均城镇居住用地面积都已超过了东部地区。但东部地区仍然有大量外来人口涌入。

建设用地指标不能在全国交，土地使用效率很难提高。地方政府招商引资变为争夺基数游戏。比较常见的操作是，以工业用地为手段，但因竞持续推高土地消耗和财政责任。土地供给的地区差异在不断拉大。高价卖不了的地方在一旁为价格去追，但又受限于土地分配的部门行政决定。地价偏低地区的开发商会想办法绕过这些制约。在这一过程中，中央曾提出对用地指标的区域流转进行试点，探索建立全国性建设用地指标和城乡增减挂钩机制（见后文），但对这一情况的改革尝试，还在不断推进中。

房价与居民债务：欧美的经验和教训

居民债务主要来自房贷。房价越高，按揭越多越长，债务负担也就越高。各国房价上涨都是因为两个基本原因：一来城市化过程中住房需求不断增加；二来土地和银行信贷供给的约束导致房价膨胀。

在西方，"有自住房"其实是个比较新的现象。一个多世纪以前，大部分人并没有自己的房产，哪怕在今天的德国也如此，1900—1940年的自有住房率是30%—45%。在美国，这一比率直到1940年代才从40%开始加速上涨，美国房贷占GDP的比重在1940年代还只有10%—15%，在2000年前后迅速上升，到金融危机前达到70%。欧洲自有住房比率——1991年到现在欧洲各国自有住房率大致在60%—70%之间。日本的房屋自有率也在60%左右。自有住房比率的提高主要靠银行抵押贷款。1998年，房子开始变得可以独立交易。银行贷款也开始迅速扩张，直到金融危机后才有所减缓。教科书上的逻辑容易理解，但背后真实的感受，似乎往往认识的人少而拥有住房的人多。名义上有好些人有自己的住房，也有好些人有房但并不像有房一样生活。仅仅靠有住房并不足以成为收入问题的解决办法。

攒钱首付在美国并不容易。主要有以下几层含义。第一是对幸运的子嗣的态度，对想买房的人而言，房子就是个人资产和生活中最重要的一部分。对于那些家里有财产的，当然可以依靠父母做首付。1950年至2010年，美国房屋自有率从44.8%提高至64.5%，主要是依靠按揭贷款扩张。这也意味着在没有上涨预期的情况下，更多人还是靠自己攒首付。然而靠自己攒钱在对的时间买了房的那些人——也并非全部——等于是比没有这么做的人多了一种资产。政府亦因于其涨水提船，更实施了限制利息税扣减（1986年《税改法案》改革中不再可抵扣非住房相关利息）和提高房地产交易的透明度。

美国房地产市场的膨胀和繁荣滋养着金融活动的繁荣。美国人的不平等从20世纪七八十年代开始快速拉大。治疗贫困的方式，一般指有教育质量的提升或有效的税收再分配方案。但实际上1980年代和1990年代美国的做法更实际，很多人——据有力的观点——信贷给穷人提供了上移的机会，下层给上层信贷的可用度由此提升了——就是典型的"美国梦"。之后在这些基础上推出了联邦政策层面的各类补贴，加上更多受众。于是，包括了政府和私营部门的一连串努力，美国政府和私人机构推出了众多住房保障和贷款方案。包括房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）这样1938年成立的政府支持机构（GSE）。房地产市场繁荣和金融创新一起高歌猛进。根据那批著名的合约，基于已有房贷做出来的金融衍生产品，使得贷方可以不必持有风险而只赚取中间费用。贷方因此有极强的激励去放出尽可能多的贷款。

到了1990年代末，贷款标准开始被降低，高风险贷款变得更加普遍（所谓"次贷"）。然后到2000年的时候，美国住宅房价实际涨到了1990年的164%。之后到了2006年（以房利美统计），美国房屋房价实际涨到了1990年价格的将近两倍（196%）。但最终泡沫破裂。2008年全球金融危机后，房价从之前的高点（按实际价格折算）跌去了约34%至35%——然后在2016年才开始回升。

房地产被称为"经济周期之母"，根源在于其独特的供给弹性——几乎无限的新购买力量：首先一方面，不可再生的土地供给有限，另一方面，房地产不像普通商品一样有明确的"出清价"。房价每一次波动，由金融和信贷的核心地位，而房地产不像零部件一样可以连接替换，还连接着若干万户的财富和消费，因此影响巨大。

美国房价下跌带来大量坏账负债，消费占美国GDP约70%，全球金融系统和经济因此受到重创。中国则受到了出口下降的严重冲击（第一章），失业率大幅上升。大多数欧洲国家在2008年后经历了1年半的上升——房价触及高点的时候也是经济触底之前，各大央行救市注入的新鲜流动性和信贷资金，借助了下行惯性推动了财务杠杆式的消费回转。

房价与居民债务：我国的情况

2008年之后的10年，我国房价急速上涨，按揭总量越来越大，居民债务负担上涨了3倍多（图5-2）。2018年末，居民债务占GDP的比重约为54%，虽仍低于美国的76%，但已接近德国和日本。根据中国人民银行的信贷总量数据，居民债务中有53%是住房贷款，24%是各类消费贷（如车贷）。（13）这一数据可能还低估了与买房相关的债务。实际上一些消费贷也被用来买了房，比如违规用于购房首付。而且人民银行的数据还无法统计到民间借贷等非正规渠道。

图5-2 居民债务占GDP比重

数据来源：IMF全球债务数据库，此处债务仅包括银行贷款和债券。

图5-2中债务负担的分母是GDP，这一比率常用于跨国比较，但它低估了居民的实际债务负担。这还不能用抽象的GDP，必须用实实在在的收入。2019年末，中国人民银行调查统计司调查了全国3万余城镇居民（农民负债率一般较低，大多没有房贷）的收入和债务情况。接近六成家庭有负债，平均债务收入比为1.6，也就是说债务相当于1.6倍的家庭年收入。这个负担不低，接近美国。2000年，美国家庭负债收入比约为1.5，2008全球金融危机前飙升至2.1，之后回落到1.7左右。（14）

根据中国人民银行的这项调查，城镇居民2019年的负债中有76%是房贷。而从资产端看，城镇居民的主要财产也就是房子。房产占了家庭资产的近七成，其中六成是住房，一成是商铺。而在美国的居民财富中，72%是金融资产，房产占比不到28%。（15）中国人财富的压舱石是房子，美国人财富的压舱石是金融资产。这个重大差别可以帮助理解两国在很多政策上的差异，比如中国对房市的重视以及美国对股市的重视。

总体看来，我国居民的债务负担不低，且仍在快速上升。最主要的原因是房价上涨。居民债务的攀升已经影响到了消费。以买车为例，这是房子之外最贵的消费品类，约占我国社会商品零售总额的10%。车是典型的奢侈品，需求收入弹性很大，收入增加时需求大增，收入减少时需求大减。随着居民债务增加，每月还贷后的可支配收入减少，所以经济形势一旦变差，买车需求就会大减。我国家用轿车市场经历了多年高速增长。2018年的私家车数量是2005年的14倍，但是从2018年下半年开始，"贸易战"升级，未来经济形势不确定性增大，轿车销量开始下降，一直到2019年底，几乎每个月同比都在下降。在新冠肺炎疫情影响之下，2020年2月的销量同比下跌八成，3月份同比下跌四成，各地于是纷纷出台刺激汽车消费的政策。

房价与居民债务风险

按照中国人民银行的调查数据，北京居民的户均总资产（不含净资产）为893万元，上海是807万元，是新疆（128万元）和吉林（142万元）的六倍。（16）这个差距要大大超过各省房价差异。房价上也拉大了两组城之内的不平衡。房价的城市发展速度年年在变化，一边涨入人买不起，一边很多人还在。如果把房子在其内的所有家庭财产——"净值"来算——算是一笔数，按照上述中国人民银行的调查数据，2019年最富有的10%的总财产的49%，而最穷的40%只占有总财产的8%。

收入均等化的一种方式是允许人口自由流动。但城镇居民的收入差距就不仅仅是一般意义上的——从城市到"城市群方向（tri-city-economic-conurbation）发展"这个方向来说。2014—2017年期间，我国收入最低的50%人口的基本财富全靠工资（不含产权），这些财富的积累方式不包含土地产权。

但在负债人当中，收入越高的越参加了更精细的金融活动。城镇居民的平均负债务总额大约为1.6，而前20%年收入6万元以上的家庭债务收入比接近3，而最穷的20%的家庭却没有什么金融活动——这正反映了区域居民的投入差。2020年，房屋自有率在持续上升之后还在略微上涨。债务与人们的消费是紧密联结的关系（这也意味着可以反向传导风险），那些更愿意"以资产做抵押"一味获取消费类贷款"认购记载"——这样的做法在成功率上很低，但总体上还是不知不觉在增加的。但与此同时，居民在有月供消费的情况下获得的总收入并没有同步增长到足以消化这些负债——信用卡和记卡内合计的应偿送信贷余额年数也均稳近30%。2019年，信用卡不良率是全类信用卡的3倍。

居民债务居高不下，就其按揭抵押经济来看，尤其是房价不能下跌不是因为发展的经济原因。银行信贷很大一部分要靠房屋抵押物的价值，而银行贷款则有一个"顺周期"特质来扩张信贷规模，如2008年美国的次贷危机引发的4家投资银行的重新洗牌，创造了一场关于美国信贷链传导机制的最好剧本。2007年美国最富的20%家庭，资产净值平均每人从83万美元跌到了73万美元，从平均值320万美元减至290万美元。而最富的前20%的资产净值，资产净值仅下跌了不到10%，而且还在下跌趋势之下继续延展了好几个季度，反弹，直至重新10%的人获得了更多。结果美国中位数以上人群的财产率持续高。在比比皆是的反弹之后，这个趋势的差异在今天早已变成了一个教科书级别的案例。

我国房价和居民债务的上涨也会引发不少问题。但大风大浪可能来自其他的方向而非纯粹的房价泡沫及扩散。我国住房抵押贷款的估计一般高达30%，而德国在金融危机前也才刚刚30%多。然而银行的信贷估值和放贷的规格并不以此为标准。一方面还同时要看前期存量。根据研究估算，2018年底以来，我国一线城市房价的实际涨幅已远超居民收入的涨幅。如果仅仅靠房价来实现账面数字的提升而并不是靠经济的内生增长驱动的话，那么一些系统性风险就可能蔓延。的确，这也使得房价每向下波动0.3%。

要化解居民债务风险，除了遏制房价上涨势头以外，根本的解决办法还是在于增加居民收入，尤其是中低收入人群的收入。鼓励他们能获得更多机会和渠道提高劳动收入，在地区间的经济发展中提供更多通道和支持——更多城市化中的机会，而不是变成人口流出的障碍。